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Estudios e indicadores

En cuanto al tema de datos personales, por su mayor complejidad, se mantuvieron problemáticas derivadas de la alta rotación de personal y la dificultad de mantener procesos oportunos de capacitación, lo que derivó en incumplimientos de las obligaciones de Ley por parte de algunos Entes, principalmente en los aspectos vinculados a los sistemas de datos personales que tienen en posesión, la ausencia de una partida presupuestal en esta materia, y problemas internos para publicar en la Gaceta Oficial del Distrito Federal los movimientos que se realizan en el Registro Electrónico de Sistemas de Datos Personales (RESDP).


De los 119 Entes Públicos que tienen la obligación de dar cumplimiento a la LPDPDF, 97 rindieron su informe anual, haciendo mención que existen Entes de nueva creación, los cuales, por su condición, no se encuentran sujetos a rendir el informe del ejercicio 2014.



Alta rotación de personal


Un 52 por ciento de los Entes públicos manifestaron una alta rotación del personal involucrado en el tratamiento de datos personales, lo cual resulta un obstáculo para cumplir en forma adecuada lo establecido por la LPDPDF, ya que esto ocasiona la necesidad recurrente de capacitación de nuevos servidores públicos con la correspondiente inversión en tiempo en este tipo de actividades, además de la necesidad del paso del tiempo derivado de la curva de aprendizaje del nuevo personal.


Cabe hacer mención que el INFODF continuamente realiza esfuerzos para asesorar a los servidores públicos que así lo requieran, sean o no de nuevo ingreso, con el objetivo de facilitar el entendimiento y cumplimiento de la normatividad regulatoria en protección de datos personales.


De los 97 Entes Obligados que rindieron su informe en materia de datos personales, 54 expresaron la falta de personal con conocimiento de la LPDPDF.


Por otro lado, 56 Entes Públicos informaron que no cuentan con capacitación en temas específicos de datos personales.


Otra problemática que se comunica es con el servidor público que representa al Ente Público en materia de datos personales y que se denomina “enlace”, el cual en la mayoría de los casos tiene también la responsabilidad de atender los temas en materia de transparencia y acceso a la información pública, lo cual implica una doble carga de trabajo.


Un tema generalizado entre los Entes consiste en la necesidad de capacitación de los mandos altos, ya que aun y cuando el personal operativo tenga los conocimientos correspondientes, son los responsables de los sistemas de datos personales quienes deciden sobre el tratamiento de la información. En ocasiones los superiores de los responsables de los sistemas ignoran de manera total o parcial lo relativo a la protección de datos personales, por lo que resulta difícil el intercambio de opiniones, problemática y necesidades en cuanto al tema que nos ocupa.


El INFODF ha sumado esfuerzos para sensibilizar y capacitar a los Enlaces de datos personales de los Entes Públicos, los Responsables de las Oficinas de Información Pública y los Responsables de Capacitación, que intervienen en el tratamiento de los datos personales contenidos en los sistemas de datos en posesión del Ente Público correspondiente.


Se han realizado además cursos de formación de instructores para que a su vez ellos transmitan el conocimiento en la materia al interior del Ente Público. Personal del INFODF acude de manera sistemática a las instalaciones de los Entes Públicos a capacitar a los servidores públicos, con independencia de los cursos que en las instalaciones del Instituto se han implementado. Durante el 2014, 74 Entes Públicos informaron que han tenido dificultades para realizar la publicación en la Gaceta Oficial del Distrito Federal de los temas relacionados con los sistemas de datos personales, lo que en gran medida ha sido ocasionado por el desconocimiento de su obligación al publicar, sin embargo, parte de esta problemática consiste en la falta de una partida presupuestal para realizar las publicaciones y en consecuencia, la necesidad de destinar recursos de otras partidas presupuestales a este tema, lo cual en ocasiones no es posible o demora el proceso, en razón de la disponibilidad o programación de los recursos.


Falta de recursos materiales para el resguardo de los datos personales, físicos y automatizados y falta de partida especial o asignación presupuestal para cumplir con las obligaciones de la Ley de Protección de Datos Personales para el Distrito Federal.


De los 97 Entes Obligados que realizaron su informe, 52 externaron que los recursos materiales con los que cuentan no son suficientes para poder llevar de manera adecuada el resguardo de los datos personales ya sean de manera física o automatizada, todo esto en gran medida ocasionado a que no cuentan con una partida especial la cual ayude al cumplimiento de sus obligaciones de la LPDPDF, siendo únicamente dos Entes Obligados los que cuentan con una partida especial o asignación presupuestal, dejando un total de 95 entes faltos de la misma, por lo que los recursos que emplean se derivan del presupuesto de operación de la Oficina de Información Pública, los cuales resultan insuficientes.


Durante el 2014, 74 Entes Públicos informaron que han tenido dificultades para realizar la publicación en la Gaceta Oficial del Distrito Federal de los temas relacionados con los sistemas de datos personales, lo que en gran medida ha sido ocasionado por el desconocimiento de su obligación al publicar, sin embargo, parte de esta problemática consiste en la falta de una partida presupuestal para realizar las publicaciones y en consecuencia, la necesidad de destinar recursos de otras partidas presupuestales a este tema, lo cual en ocasiones no es posible o demora el proceso, en razón de la disponibilidad o programación de los recursos.


Falta de recursos materiales para el resguardo de los datos personales, físicos y automatizados y falta de partida especial o asignación presupuestal para cumplir con las obligaciones de la Ley de Protección de Datos Personales para el Distrito Federal.


De los 97 Entes Obligados que realizaron su informe, 52 externaron que los recursos materiales con los que cuentan no son suficientes para poder llevar de manera adecuada el resguardo de los datos personales ya sean de manera física o automatizada, todo esto en gran medida ocasionado a que no cuentan con una partida especial la cual ayude al cumplimiento de sus obligaciones de la LPDPDF, siendo únicamente dos Entes Obligados los que cuentan con una partida especial o asignación presupuestal, dejando un total de 95 entes faltos de la misma, por lo que los recursos que emplean se derivan del presupuesto de operación de la Oficina de Información Pública, los cuales resultan insuficientes.

El INFODF atravesó en 2014 un periodo de transición en su desarrollo histórico, por la constitución de su segundo Pleno, sin que esto fuera obstáculo para continuar con la tarea de identificar las áreas de oportunidad para el mejoramiento del desempeño institucional de los Entes Obligados y los procesos relacionados con el acceso a la información pública y la protección de datos personales.


En materia de transparencia y acceso a la información pública, esta institución, fue líder entre las entidades a nivel nacional, respecto al desarrollo y aplicación de la normatividad, aunque durante el periodo se continuaron presentando diversos problemas entre los que destacan, la baja profesionalización de los servidores públicos que laboran en las Oficinas de Información Pública (OIP), las inconsistencias en los criterios aplicados por los Comités de Transparencia, respecto a la vigencia en la aplicación de reservas, así como en la acreditación de la prueba de daño.


En los Entes Obligados se presentó una alta rotación de personal durante 2014, lo cual resulta un obstáculo para llevar de manera eficiente lo dictado por la legislación en la materia, ya que esto ocasiona la necesidad recurrente de capacitación de nuevos servidores públicos.


Se presenta una lenta reconstrucción de las estrategias y de acciones al interior de los Entes Obligados para atender con celeridad las omisiones detectadas por el INFODF y, paralelamente seguir cumpliendo con la actualización de la información en la ley.


Prevalecen limitaciones técnicas bajo las cuales operan los Entes Obligados para mantener y actualizar sus portales de transparencia, lo cual ocasiona desde la triangulación de actividades durante los periodos de actualización, hasta la pérdida de información que ya tenían publicada.


Una vertiente importante de las observaciones involucra el ejercicio de las atribuciones de los Comités de Transparencia. En el momento actual, la mayoría de los Entes Obligados han utilizado estos organismos para procesar las respuestas de aquellas solicitudes de información pública que tienen que ver sobre rubros de información de acceso restringido. Una prioridad es que se logre entender a cabalidad la totalidad de las atribuciones que tienen conferidas y sobre todo que se usen, puesto que de los informes que remiten al órgano garante denotan que queda mucho por hacer, particularmente en su función de coordinación de la política de la transparencia y del ejercicio del derecho de acceso a la información pública.


De igual forma, se observó una confusión constante en la fundamentación y motivación de la prueba de daño en la reserva de la información.

Los portales institucionales, permiten conocer las actividades y funciones de los Entes Obligados, en general aportan los siguientes datos: misión, visión, dirección, estructura orgánica, directorio, programas instrumentados, servicios, información pública de oficio.


La información pública de oficio se publica en sección de transparencia, la cual es muy relevante para la ciudadanía, ya que le permite conocer las actividades y programas que desarrollan todas las instituciones públicas del Gobierno del Distrito Federal.


Toda persona puede ejercer el derecho de acceso a la información que detentan los Entes Obligados en sus archivos, entendiéndose como información lo siguiente: expedientes, reportes, estudios, actas, resoluciones, oficios, correspondencia, acuerdos, directivas, directrices, circulares, contratos, convenios, instructivos, notas, memorandos, estadísticas o bien, cualquier otro registro en posesión de los Entes obligados y sus servidores públicos, sin importar su fuente o fecha de elaboración. Los documentos podrán estar en cualquier medio, ya sea escrito, impreso, sonoro, visual, electrónico, informático u holográfico.


La reforma a la LTAIPDF publicada el 29 de agosto de 2011, incluyó la obligación para los Entes de informar sobre el número de visitas registradas en sus portales de internet y en la sección de transparencia.


Los datos numéricos ofrecen un panorama sobre el interés de los ciudadanos en la información electrónica que publican las autoridades y, particularmente, del interés que han generado las páginas de transparencia donde se da cuenta de la gestión pública del Gobierno del Distrito Federal.


Las visitas a los portales institucionales de los Entes Obligados de los últimos años ha mostrado incrementos y decrementos como a continuación se describe: en el ejercicio 2012 el número total de visitas a los portales fue de 174,656,645, en el 2013 de 116,802,463, teniendo una disminución de 33.1 %, para el 2014 fue de 142,307,670 teniendo un incremento de 21.8 % con respecto al año previo (ver Cuadro 1).

Los Entes Obligados que registraron el mayor número de visitas a los portales institucionales fueron: Secretaría de Finanzas con 78,472,532, Sistema de Transporte Colectivo con 10,386,312 y la Consejería Jurídica y de Servicios Legales con 5,388,095.


En lo concerniente a las visitas a la sección de transparencia de los Entes Obligados, se han manifestado decrementos continuos en los últimos dos años, en el ejercicio 2012 el número total de visitas a sección de transparencia es de 9,553,643, en el 2013 fue de 4,239,165, teniendo un decremento de 55.6 %, para el 2014 fue de 1,643,617 teniendo un decremento de 61.2 % con respecto al año previo (ver Cuadro 2).

Los Entes Obligados que registraron el mayor número de visitas a sección de transparencia fueron: Instituto de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales del Distrito Federal con 229,438, la Secretaría de Finanzas con 187,439 y la Delegación Miguel Hidalgo con 113,081.

La Métrica de la Transparencia es un ejercicio de evaluación integral del sistema de transparencia y el acceso a la información en México. A partir de 2007, fue utilizado como instrumento necesario para la realización del primer diagnóstico integral a nivel nacional. El estudio estuvo a cargo del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) a solicitud de la Conferencia Mexicana para el Acceso de la Información Pública (COMAIP), que integra a los órganos garantes del Derecho de Acceso a la Información Pública (DAIP) de los estados de la república, del Distrito Federal y del gobierno federal. La Métrica de la Transparencia da cuenta del estado que guarda la transparencia y el acceso a la información en todo el país, en todos los poderes (ejecutivo, legislativo, judicial), órganos autónomos y en los tres órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal). Identifica avances, buenas prácticas y ventanas de oportunidad para mejorar la transparencia y los instrumentos para el ejercicio del derecho de acceso a la información pública.


A nivel nacional, se han realizado tres mediciones de la transparencia y acceso a la información, la primera en 2007, la segunda en 2010 y la tercera en 2014.



Métrica de la Transparencia 2007


Ante la inexistencia de un análisis integral para medir la transparencia de todo el país, desde la COMAIP es impulsado el estudio de la “Métrica de la Transparencia 2007”, que mediante asignación directa es otorgado al CIDE con recursos provenientes de los órganos garantes miembros de la COMAIP; con el objetivo de construir un método para obtener un diagnóstico sobre el grado de apertura y acceso a la información de los entes públicos en todos los niveles y ramas de gobierno, para identificar las áreas que se debían atender para hacer efectivo este derecho.


En su edición 2007, la Métrica de la Transparencia se basó en tres dimensiones para la evaluación: a) claridad, calidad y usabilidad de información publicada electrónicamente; b) calidad del servicio, instalaciones y orientación al usuario; y c) eficacia, cumplimiento satisfactorio y completitud en respuesta a solicitudes.


Derivado de esta primera evaluación el Distrito Federal obtuvo el primer lugar a nivel nacional con las siguientes calificaciones:

Las calificaciones más altas obtenidas por el Distrito Federal fueron en portales, y calidad de las respuestas (ambas en 1er lugar). En contraparte, la calificación más baja se obtuvo en atención al usuario (3er lugar).


Durante la VII asamblea plenaria de la COMAIP, se presentaron los resultados oficiales de “La Métrica de la Transparencia”, estudio que presentó el estado que guarda el ejercicio del acceso a la información y las dificultades a las que el usuario se enfrentaba. La experiencia de hacer una medición auspiciada por los propios órganos garantes, para conocer en realidad de hacia donde deberían dirigirse las acciones futuras, fue una decisión adecuada y muy bien vista en general por la ciudadanía.


Los principales resultados indicaron que: no obstante la reforma constitucional el DAIP se ejerce de manera desigual; existe una amplia diferencia entre un estado y otro, incluso al interior de una misma entidad existen diversas posturas ante el tema de la transparencia; acciones para capacitar al personal encargado de recibir las solicitudes; mayor conocimiento de la ley para poder brindar mejores respuestas a los requerimientos que se presentan; y en general que el DAIP se ejercía con dificultades y en la mayor parte del territorio no alcanzaba aún un nivel satisfactorio.



Métrica de la Transparencia 2010


El propósito de la Métrica de la Transparencia 2010 fue dar continuidad al ejercicio de medición auspiciado por la propia COMAIP en 2007. Su objetivo fue medir el nivel de desarrollo de los componentes nodales del sistema de transparencia en el país e identificar avances, buenas prácticas y áreas de oportunidad para mejorar la transparencia y los instrumentos para el ejercicio del DAIP.


El estudio contempló cuatro dimensiones a valorar: a) calidad normativa: evaluó el marco legal; b) calidad de la información pública de oficio; c) calidad en la atención de las solicitudes de información (el proceso de solicitud y la calidad de las respuestas); y d) calidad de las capacidades institucionales de los órganos garantes (recursos humanos, organización, tecnología y financiamiento).


Derivado de esta segunda evaluación (2010) el Distrito Federal obtuvo nuevamente el primer lugar a nivel nacional con las siguientes calificaciones:


Las calificaciones más altas obtenidas por el Distrito Federal fueron en portales, capacidades institucionales y normatividad (todas con 1er lugar). En contraparte, la calificación más baja se obtuvo en usuario simulado (3er lugar). Véase Cuadro 2.

En la segunda edición de la “Métrica de la Transparencia” 2010, se convocó a participar a las principales instituciones de educación superior, mediante concurso público, siendo el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) quien fue seleccionado por la COMAIP para realizar entre Noviembre del año 2009 y Julio del 2010 el estudio señalado.


Los objetivos principales del estudio fueron: dar cuenta del estado que guardaba la transparencia y el acceso a la información en todo el país, en todos los poderes y en los tres órdenes de gobierno, identificar avances y ventanas de oportunidad para la mejora de la transparencia y sus instrumentos de acceso a la información, dentro de una perspectiva de mediano y largo plazo.


Los principales resultados arrojados por la Métrica 2010 señalan: la existencia de importantes asimetrías en el país debido a las diferencias de cada dimensión; se mantienen diferencias significativas en las condiciones del ejercicio del DAIP en el país; existe dispersión en los resultados (un estado puede tener una buena ley pero presentar serias deficiencias en su aplicación); las capacidades institucionales son limitadas y requieren trabajo para la consolidación y profesionalización de los órganos garantes; y la existencia de una institucionalización precaria en materia de transparencia y acceso a la información debido a que su grado de anclaje es limitado.



Métrica de la Transparencia 2014


Desde 2010, han ocurrido importantes transformaciones en el universo legislativo que estructura el sistema de transparencia. El más sobresaliente de todos, sin duda alguna, es la reforma constitucional publicada en febrero de 2014 que entre sus características más relevantes se encuentran el haber proporcionado autonomía plena al IFAI, y mandatar a todos los congresos estatales a que las normas locales permitan un perfil homogéneo para todos los órganos garantes del país, en particular, que todos los organismos garantes sean autónomos, especializados, imparciales y colegiados.


La Métrica de la transparencia 2014 dio continuidad al análisis presentado de 2010, donde profundizó y amplió el conocimiento sobre el funcionamiento del sistema de transparencia en México de acuerdo a la reforma constitucional. Con ello, se fijó como objetivo identificar las áreas de oportunidad y mejora en materia de transparencia y de los instrumentos necesarios para el ejercicio pleno del DAIP en todos los niveles de gobierno de las entidades federativas y el Gobierno Federal. Con ello, se reconoce que el DAIP y una política efectiva de transparencia gubernamental constituyen condiciones necesarias para una democracia plena.


En la tercera edición de la Métrica de la Transparencia (2014), se convocó nuevamente a participar a las principales instituciones de educación superior, ganando el concurso público el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) quien fue seleccionado por la COMAIP para realizar el estudio de enero a octubre del 2014.


Las dimensiones básicas del estudio fueron: a) calidad de la información pública de oficio que los sujetos obligados deben de publicitar en sus portales; b) valoración de la calidad de atención y satisfacción a los solicitantes de información pública (usuario simulado); análisis de la calidad de las leyes estales de transparencia; d) capacidades institucionales de los órganos garantes; y e) valoración de una muestra de sujetos obligados.


Derivado de esta tercera evaluación el Distrito Federal obtuvo el segundo lugar a nivel nacional con las siguientes calificaciones:


Las calificaciones más altas obtenidas por el Distrito Federal fueron en portales y normatividad (ambas con 1er lugar). En contraparte, las calificaciones más bajas se obtuvieron en usuario simulado (12° lugar) y sujeto obligado (13° lugar). Véase Cuadro 3.

Los principales resultados de la Métrica 2014 señalan que: la multiplicidad de ordenamientos aumentan los costos de acceso para los ciudadanos; existe un bajo reconocimiento del mandato de los sujetos obligados para documentar todos y cada uno de sus actos de autoridad; apego a los ordenamientos legales por parte de los sujetos obligados; los sujetos obligados cuentan con un sistema de presentación y de respuesta de solicitudes en línea que facilita el requerimiento de solicitudes; los Órganos Garantes cuentan con autonomía y con garantías reconocidas constitucionalmente; y el ejercicio del DAIP requiere de sujetos obligados responsables y sensibles en cuidar la información en su poder.


Se reconoce la amplia labor de la COMAIP para que los órganos garantes se encuentren abiertos a la evaluación, lo que ha impactado en un avance de sus capacidades institucionales; lo cual requiere de un amplia replicabilidad en los sujetos obligados en el mediano plazo.


Los resultados alcanzados en los estudios de la “Métrica de la Transparencia” en sus ediciones 2007, 2010 y 2014 demuestran que el INFODF es el órgano garante que va a la vanguardia en la construcción de herramientas que se actualizan de manera continua y que le han permitido cumplir con su encomienda fundamental: hacer cumplir la LTAIPDF.



Micrositio de la Métrica de la Transparencia


En el tercer párrafo del artículo 32 de la LTAIPDF prevé la posibilidad de que cualquier persona presente ante el INFODF denuncias sobre el incumplimiento de las obligaciones de transparencia.


Las denuncias pueden ser presentadas por escrito material o en el formato aprobado por el Instituto, directamente en las oficinas del INFODF, por correo electrónico o mediante el TEL-INFODF. Deben contener el nombre del denunciante y domicilio para recibir notificaciones, así como señalar de manera clara y precisa el incumplimiento denunciado, con la especificación, en todo caso, del artículo y fracción de la LTAIPDF que considera se dejó de observar y deberán respaldarse con las pruebas correspondientes.


Como puede observarse en el Cuadro, con motivo del ejercicio de ese derecho se presentaron nueve casos en los que ciudadanos denunciaron el presunto incumplimiento de alguna o varias de las obligaciones de transparencia establecidas en la LTAIPDF, de los cuales cuatro fueron resueltos por el Pleno, y cinco por el área jurídica. En el Cuadro referido se presenta la relación de los expedientes abiertos con motivo de esas denuncias, así como la instancia que las resolvió.


En los cuatro casos resueltos por el Pleno en el año 2014 se determinaron infundadas las denuncias. De las resueltas por el área jurídica, cuatro se tuvieron por desechadas y una se tuvo por no presentada al no desahogarse la prevención correspondiente en los términos señalados en los acuerdos respectivos.